(來源：微信公眾號“中外對話訂閱號”撰文 |相晨曦，林江)

地方保護阻礙了發(fā)電效率的提升。

中國的發(fā)電部門嚴重依賴煤炭，其碳排放量約占全國的43%，這種依賴導致了空氣污染和其他公共健康影響。為了解決這些問題，提高發(fā)電的經(jīng)濟效率，中國在2015年啟動了新一輪電力市場改革。在經(jīng)歷了上世紀80年代的電力投資體制改革、2002年的“發(fā)電和上網(wǎng)分離”改革后，2015年的電力改革更側重于“管住中間，放開兩頭”，即對壟斷部分的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強管制，實行政府定價;在非壟斷部分的發(fā)電側和售電側實行市場開放，引入競爭機制。電力市場改革原本試圖在發(fā)電側引入經(jīng)濟調度，即發(fā)電機組按照成本從低到高的順序進行發(fā)電，燃料成本更低、消耗燃料更少、排放更低的高效率機組多發(fā)滿發(fā)，燃料成本更高、消耗燃料更多、排放更高的低效率機組少發(fā)不發(fā)。這種調度規(guī)則不僅可以節(jié)約成本，還能夠減少排放。然而，改革后的發(fā)電調度規(guī)則并沒有完全轉換為經(jīng)濟調度，而是呈現(xiàn)“配額+經(jīng)濟調度”的模式，即一部分電量分配由計劃決定，另一部分由市場決定。每年年底，地方政府會制定下一年的發(fā)電指導計劃，為全省的發(fā)電機分配一定的發(fā)電配額。計劃外的電力需求才在經(jīng)濟調度下通過市場競爭來滿足。在電力市場亟需提升效率、實現(xiàn)轉型的當下，發(fā)電配額的背后是基于什么規(guī)則?這種調度規(guī)則對市場有什么樣的影響?近期，一篇在《自然·能源》(Nature Energy)上發(fā)表的研究論文對這些問題進行了探索，該文由中國人民大學與勞倫斯伯克利國家實驗室學者共同完成。

發(fā)電配額制提高了效率嗎?提高發(fā)電效率是電力改革的目的之一。電改前，市場中存在低效率(高煤耗)煤電機組獲得更多運行小時，高效率(低煤耗)煤電機組獲得更少運行小時的倒掛現(xiàn)象。電改后，倒掛現(xiàn)象得到改善。這種效率的提升主要是由經(jīng)濟調度帶來的，高效率煤電機組通過市場競爭生產(chǎn)了更多的電力。然而，發(fā)電配額的調度模式受到地方保護的影響。無論在電改前還是電改后，地方國有企業(yè)的機組效率都顯著低于中央國有企業(yè)。以南方五省(廣東、廣西、云南、貴州、海南)為例，電改前后央企煤電機組的平均發(fā)電標準煤耗分別為308.7 和305.6克標準煤/千瓦時，而電改前后地方國企煤電機組的平均發(fā)電標準煤耗分別為317.4和311.8克標準煤/千瓦時。但通過分析配額規(guī)則發(fā)現(xiàn)，相比于央企的大容量、高效率煤電機組，地方國企的小容量、低效率煤電機組和高成本氣電機組反而在計劃調度部分得到了更多的運行小時(如圖)。2016-2019年，廣東省央企機組每年平均從指導計劃中分配到的發(fā)電額度要比地方國企低200小時左右，這使得市場效率提升的潛力無法充分發(fā)揮。

▲圖為廣東省發(fā)電配額情況，可以發(fā)現(xiàn)氣電機組和小容量低效率的機組得到了更多的基數(shù)小時?；鶖?shù)小時=基數(shù)電量(發(fā)電配額)/機組容量。數(shù)據(jù)來源：相晨曦中國的電力市場以省為單位，地方政府對發(fā)電調度負責，這種安排很容易引發(fā)地方保護。與央企不同，地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)電收入直接貢獻地方財政收入，而央企的發(fā)電收入由國資委監(jiān)管，貢獻中央政府。因此，地方政府有動機偏向地方企業(yè)(尤其是地方國企)，以保證地方經(jīng)濟發(fā)展和地方領導人政治業(yè)績的提高。地方企業(yè)也有動機對省內監(jiān)管機構施加更大影響力，以獲得有利的監(jiān)管待遇，例如地方企業(yè)通過游說監(jiān)管者以獲得更低的采購成本或者更寬松的監(jiān)管力度。在地方企業(yè)和監(jiān)管機構的雙贏游戲中，央企的市場被擠占，地方企業(yè)也沒有更多的動力提升效率。

地方保護帶來多大損失?我們進一步量化了地方保護的影響。在完全經(jīng)濟調度的情景下，發(fā)電機組按照成本由低到高的順序進行電力生產(chǎn)。市場需求會先由那些燃料成本更低、消耗燃料更少、排放更低的高效率機組滿足，燃料成本更高、消耗燃料更多、排放更高的低效率機組少發(fā)電甚至不發(fā)電。具體來說，耗煤多的煤電機組和燃料成本高的氣電機組(天然氣價格遠高于煤炭)在競爭發(fā)電份額時將明顯處于劣勢。在總發(fā)電量不變的情況下，這樣的發(fā)電組合相比于電改前倒掛的發(fā)電組合來說，能顯著節(jié)約發(fā)電成本，減少煤炭消耗，降低二氧化碳排放。以2018年的廣東電力市場為對象進行測算，如果全面實施經(jīng)濟調度，發(fā)電組合中高效率的煤電機組比重上升，二氧化碳排放相比于電改前的發(fā)電組合來說可減少310萬噸，由成本節(jié)約帶來的經(jīng)濟效益提升可以達到73億元。然而，在“配額+經(jīng)濟調度”的規(guī)則下，部分低效率煤電機組和高成本氣電機組分配得到了本不屬于它們的發(fā)電配額，擠占了其他高效率機組的市場。此時，碳排放的減少相比于電改前的發(fā)電組合來說僅為150萬噸左右，經(jīng)濟效益提升41億元。相比于完全經(jīng)濟調度情景，“配額+經(jīng)濟調度”情景使得近一半的效率提升潛力無法實現(xiàn)。

打破地方保護壁壘筆者認為，當前，中國的可再生能源沒有參與到電力市場競爭中，而是被給予了優(yōu)先發(fā)電權，即要優(yōu)先滿足可再生能源的發(fā)電，其他電源機組才按照成本優(yōu)劣順序競爭發(fā)電，這樣限制了可再生能源的整合。2015年電力改革將風能、太陽能、生物質能等可再生能源納入優(yōu)先發(fā)電的范圍，要求各地安排年度發(fā)電計劃時，給可再生能源充分預留發(fā)電空間，同時在跨省跨區(qū)送受電中明確可再生能源的比例。這樣的安排雖然能夠促進可再生能源的快速發(fā)展，但不利于激勵可再生能源提高效率、控制成本。省級層面“寧要本省的低效率電，不要外省的高效率電”的壁壘亟需被打破?；谘芯拷Y果，推進建立更大范圍的區(qū)域電力市場，乃至全國統(tǒng)一電力市場是打破地方保護壁壘的途徑。一方面，全國市場調度追求的是全國成本最小化和經(jīng)濟效益最大化，這需要進行全國范圍內的資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)省際之間的互聯(lián)互通。另一方面，全國市場能夠克服省級資源稟賦失衡的問題，使跨省電力交易更加通暢，充分利用高效能源。以南方五省為例，廣東的可再生能源電(尤其是水電)數(shù)量較少，但電力需求又很大。在原本的省級市場中，由于跨省壁壘，廣東很難充分利用云南、貴州等其他省份的低成本清潔電。而一旦建立全國市場，廣東將不再受到本省稟賦的限制。如果省外電力價格更低、排放更少，廣東可以直接跨省購買電力，減少本省低效率電的生產(chǎn)。除此以外，考慮到中國情景的特殊性，建議制定相關的補償機制，幫助一些關鍵利益相關者，比如地方企業(yè)，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。地方保護雖然降低了發(fā)電效率，但地方企業(yè)也在某種程度上更便于保障省內發(fā)電的安全性和穩(wěn)定性，尤其是在用電波峰或波谷的時刻。對于地方國企，不能硬著陸，而是要通過逐步減少偏好性發(fā)電配額實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，同時在過程中對地方國企的效率提高提供價格補償或技術獎勵等激勵。

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■相晨曦。中國人民大學能源經(jīng)濟學博士，曾在《自然·能源》(Nature Energy)、《中國經(jīng)濟評論》(China Economic Review)、《中國人口·資源與環(huán)境》等國內外期刊上發(fā)表論文，關注能源經(jīng)濟、碳經(jīng)濟領域。

■林江，勞倫斯伯克利國家實驗室中國能源政策講席科學家，加州大學伯克利分校農業(yè)與資源經(jīng)濟系兼職教授。