近幾年，隨著國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增加、進口天然氣規(guī)模擴大以及管網(wǎng)設施建設力度加大，我國天然氣產(chǎn)業(yè)保持快速增長態(tài)勢。

天然氣利用領(lǐng)域不斷拓展，已經(jīng)擴展到城市燃氣、工業(yè)燃料、發(fā)電、化工等各方面，穩(wěn)定供氣逐漸成為關(guān)乎國計民生的重大問題。

但是近幾年頻繁出現(xiàn)“氣荒”，特別是每遇迎峰度冬，政府都要提前準備，甚至采取非常措施，但始終無法有效解決“氣荒”的問題，去年的情況尤為突出。2017年入冬以來，受國內(nèi)需求快速增長、進口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響全國天然氣出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時段性、區(qū)域性矛盾。在國家能源主管部門統(tǒng)一指揮下，在地方政府的組織下，在上游供應企業(yè)、下游城市燃氣企業(yè)的努力下，在終端用戶的全力配合下，天然氣供應緊張情況在較短的時間內(nèi)得以緩解。

這次全國性天然氣供應緊張也再次給我們敲響了警鐘，儲氣設施建設相對滯后，調(diào)峰能力不足是造成冬季供氣緊張局面的重要原因。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣調(diào)峰問題不解決，還有可能會出現(xiàn)連續(xù)的、大面積的供氣緊張，會影響政府發(fā)展天然氣的決心，影響用戶使用天然氣的信心，最終會影響到天然氣行業(yè)的發(fā)展，影響國家能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。加快儲氣調(diào)峰能力建設已經(jīng)成為當前保障我國天然氣穩(wěn)定供應最為緊迫的任務之一。

一、我國天然氣儲氣調(diào)峰設施嚴重不足

根據(jù)有關(guān)資料顯示，法國、德國、意大利等沒有天然氣資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比較高大約是年用氣量的30%;美國、俄羅斯、澳大利亞等有資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比約20%韓國日本等沒有天然氣資源和地下儲氣庫資源的國家，其儲氣庫氣量占比為17%和10%。

總體來看，發(fā)達國家地下儲氣庫的儲氣量約占消費總量的17%—30%，應對季節(jié)性供需變化的調(diào)峰能力比較強。

而我國儲氣庫的調(diào)峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費量的34%，低于全球平均水平12%—15%，更遠低于發(fā)達國家水平。造成我國儲氣設施建設能力較弱的原因主要是：

第一，地下儲氣庫主要由上游國有石油公司建設運營部分國有及民營燃氣企業(yè)無法開發(fā)利用。

我國在用地下儲氣庫25個，僅占全國地下儲氣庫總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲氣庫，新增調(diào)峰能力38億立方米，合計調(diào)峰能力可以達到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應對2017年“氣荒”狀態(tài)所需的調(diào)峰氣量。適合興建地下儲氣庫的廠址資源并不豐富，國內(nèi)地下儲氣庫主要在“三桶油”開采后的油氣田基礎上建設運營，由于既無強制性退出機制，也無二級交易市場，三桶油”之外的其他各類投資主體即便有意愿，也無法投資建設閑置的地下儲氣庫。

第二，LNG接收站及管網(wǎng)目前仍為“三桶油”壟斷部分國有及民營燃氣企業(yè)難以進入。

中石油、中石化和中海油分別擁有我國油氣管道主干里程的70%、20%和5%，且彼此間互不聯(lián)通。盡管去年冬季以來，天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通的呼聲很高，也在局部地區(qū)實現(xiàn)了小范圍的管網(wǎng)銜接，但距離全國天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通的大目標還相去甚遠。

截至2017年，全國共投運LNG接收站16個，其中中海油7個、中石油4個、中石化2個，新奧燃氣、新疆廣匯各1個，“三桶油”接收能力占到LNG總接收能力的90%以上。據(jù)測算，三桶油LNG接收站的接卸周轉(zhuǎn)能力不足60%，儲罐還有3-5倍的增容空間。由于已承諾第三方開放且實際做到了開放的LNG接收站仍是少數(shù)，“誰建設誰使用”的實際狀況，大大限制了我國LNG接收站調(diào)峰能力的發(fā)揮。

第三，缺少法律責任作為外在壓力，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游履行儲氣調(diào)峰職責不暢。

《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《加快推進天然氣利用的意見》中明確規(guī)定：季節(jié)調(diào)峰責任由上游供應企業(yè)來承擔，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)承擔所供應市場的小時調(diào)峰供氣責任。

國家要求上游企業(yè)建設的10%儲氣能力，一般通過地下儲氣庫的方式來實現(xiàn)，而這些儲氣庫的天然氣儲備就是季節(jié)調(diào)峰能力的體現(xiàn)，所以上游應該承擔儲氣設施的建設職責。建設儲氣設施目的是儲備天然氣，滿足調(diào)峰和應急需要，保障供氣安全。調(diào)峰和應急保障是下游用戶的需求，主要來自于城市燃氣的居民生活用氣。

但是在冬季用氣緊張時，盡管上下游企業(yè)已簽訂了供用氣合同，雙方在保供責任和氣量上仍時有摩擦。這是因為，上下游均可能出現(xiàn)無法嚴格按照合同執(zhí)行的情況，比如，上游因不可抗力因素導致無法保供，下游因氣溫突變導致氣量預測不準等。對于前一種情況，上游企業(yè)保供責任轉(zhuǎn)移到下游是否合理還有待商榷。而對于后一種情況，下游企業(yè)因為需要采購長協(xié)之外的高價天然氣，是否又能從地方政府那里獲得補貼?

所以，從下游燃氣企業(yè)的角度看，即便有意愿建設天然氣儲備設施以履行保供義務，由于供氣規(guī)模有限、不掌握儲氣庫建設資源、資金實力有限，也很難成為儲氣設施建設的主力。而上游供應企業(yè)由于其在供氣規(guī)模、建庫資源、資金技術(shù)條件方面的優(yōu)勢，應當承擔起儲氣設施尤其是大型儲氣庫建設的責任。需要指出的是，沒有法律責任作為約束條件，上下游企業(yè)既沒有建設儲氣庫的外在壓力，也沒有建設儲氣庫的內(nèi)在動力。

第四，價格機制不合理，企業(yè)調(diào)峰能力建設意愿不足。

天然氣消費存在明顯的季節(jié)性，冬季用氣量大，夏季用氣量小。發(fā)達國家一般采用單獨制定峰谷價格的方式來鼓勵夏季多用，限制冬季少用，從而達到減少季節(jié)波動的目的目前，我國天然氣價格既有政府定價又有市場定價，非居民用戶管道氣價由國家發(fā)改委核定基準門站價，居民用氣實施政府定價，LNG則是市場定價，而這些價格中均未體現(xiàn)出儲氣調(diào)峰成本。由于缺少儲氣調(diào)峰價格，下游企業(yè)不均衡用氣也無需支付更高的成本，上游企業(yè)也不能從儲氣調(diào)峰中獲得更多收益，各方都認為建設天然氣儲備沒有盈利空間，投資建設天然氣儲氣調(diào)峰設施的意愿自然不強。

再者，近年來價格市場化改革快速推進，而部分企業(yè)并沒有完全樹立起向市場要效益的理念，更多地停留在向政府要政策的老思路上。供氣企業(yè)本應自發(fā)利用季節(jié)性差價調(diào)節(jié)淡旺季需求，但是事實上淡季時企業(yè)不愿降價，用氣高峰時卻又按政府指導價以最高漲價幅度漲價，引發(fā)了下游企業(yè)和終端用戶的不滿。

自西氣東輸一線管道運輸價格核定以來，中石油通過西氣東輸一線、忠武線等管道運輸價格打包收取儲氣庫費用，多年來已經(jīng)累計向用戶收費40億元以上，但一直沒有建成配套儲氣庫并提供儲氣服務。

二、國際上天然氣儲氣調(diào)峰設施建設的成熟經(jīng)驗

(一)重視天然氣儲備的作用

世界上主要的天然氣生產(chǎn)國和消費國，天然氣儲備都已經(jīng)成為保障安全穩(wěn)定供氣的必要手段。美、俄、英、法意、日等國家雖然天然氣消費量不同，天然氣在能源結(jié)構(gòu)中所占比例不同，天然氣消費對外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當規(guī)模的天然氣儲備。天然氣儲備在保障供氣安全中發(fā)揮了重大作用。

以美國為例，每年冬季動用的天然氣儲備量達700億立方米，是其日均消費量的40倍，另外還有約425億立方米的未動用儲備。法國、意大利、日本、俄羅斯等國甚至還提岀了國家戰(zhàn)略儲備的概念，通過建立大規(guī)模儲備保障供氣安全。

(二)以法律手段促進儲氣庫建設

美國和加拿大及其他很多國家都把儲氣庫建設作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國主要依據(jù)《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲氣庫設計標準》等監(jiān)督儲氣庫建設;加拿大標準委員會出臺了包含廢棄油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和礦坑儲氣庫的建設規(guī)范，從使用范圍鉆完井技術(shù)、庫容、地面設備和安全等方面指導儲氣庫建設。

(三)因地制宜選擇儲氣方式

美國、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國家，主要利用枯竭油氣田建設地下儲氣庫;法國、德國等歐洲大陸國家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規(guī)模巨大的儲氣能力;美國、歐洲地下鹽層條件較好的地區(qū)，建設了大量的鹽穴儲氣庫。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設內(nèi)襯巖洞儲氣庫。日本天然氣消費完全依賴進口LNG，依托LNG 接收站建設了大量LNG儲罐。我國香港地區(qū)缺少儲氣庫建設條件，利用制氣廠保障城市燃氣供應安全。

(四)根據(jù)國情確定儲氣規(guī)模

天然氣儲備規(guī)模與一個國家的天然氣消費量、對外依賴程度有關(guān)，也與儲氣庫建設條件有關(guān)。一般來說，天然氣消費量大、對外依存度高的國家，天然氣儲備規(guī)模較大，天然氣儲備的天數(shù)也較長。

例如，美國是世界第一天然氣消費大國，年消費量達7700億立方米，具有非常優(yōu)越的建設儲氣庫的條件，因此能夠建設世界最大規(guī)模的天然氣儲備;日本天然氣完全依賴進口，對天然氣儲備非常重視，但其儲氣方式主要是LNG儲罐，儲氣成本較高，能夠承受的儲氣量有限，因此只要求建設80天儲備量;歐洲大陸國家法國、意大利儲備規(guī)模分別相當于100天、39天的天然氣消費量。其中，法國核能發(fā)達，天然氣消費占其一次能源消費的比例較低，但地下含水層發(fā)育較好，因此有條件建設歐洲最大規(guī)模的天然氣儲備，并為其他國家天然氣企業(yè)提供儲氣服務。

(五)企業(yè)是天然氣儲備調(diào)峰運營主體

盡管多個國家提出了戰(zhàn)略儲備概念，但只有日本通過天然氣儲備法確定國家為戰(zhàn)略儲備投資主體，其他國家都是企業(yè)作為儲備主體。以美國為例，美國天然氣已經(jīng)實現(xiàn)高度市場化，儲備、輸送和供應均以市場機制進行。儲氣庫管理運營主體包括州際、州內(nèi)管道公司的，地方配氣公司以及獨立的儲氣庫服務商，它們僅提供儲氣、采氣服務，收取儲轉(zhuǎn)費，一般不擁有儲氣庫內(nèi)的天然氣。而天然氣供應商、批發(fā)商、零售商(銷售公司)和城市燃氣公司是儲氣庫中天然氣的所有者，他們使用儲氣庫的目的已經(jīng)由解決供氣調(diào)峰，逐步轉(zhuǎn)變到通過合理運營儲氣庫以獲得更多的經(jīng)濟收益。

(六)天然氣供應商和城市燃氣企業(yè)并不必然承擔儲備責任

日本是LNG進口量最大、使用LNG時間最長的亞洲國家，在法律上，日本并沒有強制進口商和運營商(主要是電力公司和城市燃氣公司)必須保證天然氣和LNG儲備的要求。進口商和運營商的商業(yè)儲備是由它們和客戶之間的商業(yè)合同條款約定的。目前，日本商業(yè)天然氣儲量約為115億立方米，儲存地點全部都是LNG接收站。

三、提高我國儲氣調(diào)峰設施能力的思路和建議

從2017年開始，我國天然氣發(fā)展又重新步入發(fā)展的“快車道”，政府和天然氣產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者都希望行業(yè)健康發(fā)展。

天然氣穩(wěn)定供應關(guān)系到千家萬戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習近平主席新時代社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)的具體體現(xiàn)。

天然氣儲氣調(diào)峰能力滯后，受上下游產(chǎn)業(yè)鏈束縛，僅靠局部的“點式改革”和行政指標攤派無法有效解決問題。

作為產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，打破儲氣調(diào)峰能力的供給約束要進行全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革。

(一)規(guī)范供氣合同

首先，《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第17條規(guī)定，供氣責任首先是下游城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營企業(yè)對最終用戶承擔的持續(xù)、穩(wěn)定、安全、合格供氣的責任。由下游企業(yè)根據(jù)實際需要，通過供氣合同確定上游企業(yè)的儲氣和調(diào)峰義務，既可以使有限的儲氣庫資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業(yè)的義務和責任。

其次，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，政府部門應當組織制定供氣、運輸服務標準合同，制定安全供氣服務標準，并與普遍服務、非歧視服務、價格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用談判優(yōu)勢逃避保供義務、強迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應承擔的保供責任。如果供氣企業(yè)擅自修改標準合同的重要條款，強迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據(jù)合同法規(guī)定請求法院認定不公平條款為無效。

(二)全面推進地下儲氣庫建設

首先在全國范圍內(nèi)組織新一輪建庫資源普査，國家組織開展地下儲氣庫可行性研究。競爭出讓地下儲氣庫資源一是將枯竭油氣藏設立為一種新的礦權(quán)，從三大油氣企業(yè)中收回具備條件但未建立儲氣庫的枯竭油氣藏資源，通過競爭性出讓的方式招標拍賣;二是允許各類投資主體從事地下儲氣庫建設，開辟快速審批通道，對這類項目優(yōu)先辦理用地預審，優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。對于參與地下儲氣庫投資、建設的各類調(diào)峰責任主體給予政策獎勵，可按比例抵扣當年儲氣調(diào)峰容量。

(三)明確天然氣調(diào)峰應急責任

由上游供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔季節(jié)調(diào)峰責任，并加快沿海LNG接收站建設速度，擴大現(xiàn)有接收站容量，進一步放開接收站儲罐容量的準入;由上游企業(yè)、管道企業(yè)、地方政府、下游企業(yè)和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調(diào)峰責任與供氣方式，如可中斷協(xié)議、保供責任等。

(四)構(gòu)建多層次的儲氣調(diào)峰體系

儲氣調(diào)峰設施建設要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構(gòu)建以地下儲氣庫和LNG接收站為主，重點地區(qū)的LNG(CNG)應急儲氣為輔助，可中斷用戶、管網(wǎng)管存等手段作為補充，管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐多層次的儲氣調(diào)峰體系。

(五)堅持采用價格市場化手段

從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，儲氣是天然氣的一種主要用于調(diào)峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適于自然壟斷環(huán)節(jié)，價格改革方向是放開由市場形成。

目前，國內(nèi)40%以上的氣量價格已經(jīng)放開由市場形成。其余不到60%的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由于實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)市場供需情況，在價格彈性空間內(nèi)自主確定淡旺季不同的價格，淡旺季價差形成儲氣庫價格。

(六)堅持儲氣調(diào)峰設施建設投資主體多元化

1.加快推進儲運、管網(wǎng)設施互聯(lián)互通

儲運、管網(wǎng)設施的互聯(lián)互通是提高儲氣庫儲消比的重要前提，可以在更大程度和更大范圍發(fā)揮儲氣庫調(diào)峰作用。

建議鼓勵儲氣設施運營主體承擔外輸管道建設，由各地政府組織協(xié)調(diào)管道互聯(lián)互通工程，加快管網(wǎng)升級改造，屬于上游企業(yè)的管網(wǎng)設施要滿足尖峰時期儲氣庫外輸能力，

2.允許和鼓勵各類投資主體組建新的儲運公司，從事儲氣庫、LNG接收站、管網(wǎng)等相關(guān)基礎設施建設。增加中央預算內(nèi)投資對儲運、管網(wǎng)建設的支持力度，將部分儲氣庫、管網(wǎng)項目納入PPP項目庫，由政府與企業(yè)合作建設。

3.盡快新上、擴建一批沿海LNG接收站設施，沿海地區(qū)短期內(nèi)可以通過LNG接收站增罐快速提高儲氣調(diào)峰能力。建議將LNG接收儲運設施建設核準制改為省級政府備案制，簡化審批程序。

(七)開展儲氣庫、墊底氣補貼政策研究，研究儲氣庫建設成本通過天然氣銷售價格傳導的可行性。

(作者系城市燃氣行業(yè)人士，本文不代表eo立場)